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多源流理论视域下“双高计划”政策过程考察

摘  要“双高计划”使高职教育改革成为一种公共事务,它是一系列基本程序与特定行动共同作用的政策过程。运用多源流理论进行分析后发现:对接产业升级、推进人力资源供给侧改革、高职资源配置转型等问题流是“双高计划”出台的原生动力;政府主管部门的主导与推动、专家学者提出的创造性政策建议等政策流是“双高计划”出台的顶层设计;全国人大代表提案、政党领袖集体行动等政治流是“双高计划”出台的利益诉求。政策制定者精准把握住“职教20条”颁布的政策之窗,汇聚了三大源流,使“双高计划”得以落地实施。
关键词:多源流理论“双高计划”;高职教育;政策过程

多源流理论视域下“双高计划”政策过程考察 (https://www.zzxkzz.com/) 常见问题 第1张

多源流理论视域下“双高计划”政策过程考察 (https://www.zzxkzz.com/) 常见问题 第2张中国特色高水平高职学校和专业建设计划(以下简称“双高计划”)作为新时代我国推进高职教育高质量发展的一项前瞻性战略,意义重大。然而,无论是置身其中的参与者还是置身其外的观察者,均忽视了对“双高计划”政策过程中的政府决策逻辑与院校行动逻辑的关注,从而制约了对“双高计划”的深度理解。本文尝试运用公共政策领域的多源流理论,从问题源流、政策源流和政治源流等三方面,系统考察“双高计划”的政策过程,进一步深化对中国特色高职教育的认识,增强政策理论对高职教育发展的解释力,为推进高职教育高质量发展提供参照与启示。多源流理论视域下“双高计划”政策过程考察 (https://www.zzxkzz.com/) 常见问题 第3张

一、多源流理论及其在政策分析中的适切性
多源流理论最早由公共政策学家约翰•W•金登提出,该理论指出,任何一项政策的成功出台都是问题源流、政策源流和政治源流三者在特定时期合力作用的结果。其中,问题源流指引起决策者关注且有待政府解决的具体问题,如焦点事件、受到广泛关注的指标以及对既有政策的反馈等;政策源流指专业人士针对某些问题提出的各种各样的政策建议、政策主张与政策方案;政治源流指对政策议程设置产生影响的政治过程。三大源流均拥有独立的运行机制,但也会受其他源流的影响而改变自身的发展,当三大源流汇聚时,就形成了“政策之窗”。
改革开放40多年来,社会经济发展状况对高职教育的发展产生了重大影响,高职教育需要对政治、经济、文化、社会做出恰当的回应。正如习近平总书记就加快发展职业教育的重要指示所强调的,“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径,肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责”。在此过程中,高职教育需要提升地位、改善条件、获得资源,而不是改变性质,放弃特色。因此,无论是高职教育整体,还是高职院校个体,都必须不断地使自身成为“历史”,也只有这样,才能为未来的发展注入持续而强劲的动力。党的十九大报告指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,提出“完善职业教育与培训体系,深化产教融合、校企合作”,在这种发展理念的指导下,“双高计划”所要解决的问题是通过扶优扶强,重点建设一批中国特色、世界水平的高职院校,引领高职教育高质量发展。随着以“互联网、大数据、人工智能”为代表的新技术革命到来,迫切需要职业教育的政策制定主体间实现良性互动。
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二、问题源流:“双高计划”的原生需求
美国政治学者哈罗德•拉斯维尔提出了一组更为具体的政策阶段,包括情报阶段、建议阶段、指示阶段、发动阶段、应用阶段、评价阶段和终结阶段。在对接产业转型升级和高职资源配置优化等原生动力的共同作用下,“双高计划”引起了政府层面的注意,并被提上了议事日程。
(一)新时期对接产业转型升级的现实诉求
在“双高计划”之前,我国高等职业教育领域最重要的政策举措是“示范计划”。“许多政府项目到某个时间就会过期并且必须重新获得授权。”通常说来,问题的逻辑起点是从生活中来,到生活中去,正所谓“源于生活,归于生活”。“问题可以建构政府议程。”每个人在现实中都会面临一些基本的问题,但问题在于我们面对的问题是不是真实的。随着我国人口红利的逐渐消失,迫切需要转变粗放型经济增长方式。教育与产业的契合是实现人力资本精准匹配的最有效途径,处于产业转型升级攻坚期的经济发展迫切需要高职院校加强产教融合、校企合作,创新应用型人才培养模式。
(二)高职资源配置转型的重要路径
职业教育从来就不仅仅是教育领域的事情,而是一项涉及多个领域利益相关者的公共事务。无论是国家示范性高等职业院校建设计划(以下简称“示范计划”)、《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》(以下简称“行动计划”)还是“双高计划”,从本质上看,它们都不是一个固定的计划,而是一个创造性的务实的审慎推进的过程。而作为其基石和动力的,则是将高等职业教育视为一个活跃的,与经济社会发展相互依存的愿景。高职教育发展是中国本土的教育问题,但可以借鉴制度的视野去观察。本文仅选取指示阶段和发动阶段两个环节进行深入分析,这一阶段的核心任务是建立议程。在现实生活中,需求导向、问题导向、目标导向等都是导致教育政策议题生成的现实背景。
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三、政策源流:“双高计划”的结构要素
“双高计划”的产生,其背后的逻辑归根结底属于一种国家逻辑,随着“问题源流”的不断汇聚,包括政府官员、企业代表、专家学者在内的利益相关者参与其中,共同为职业教育“下好一盘大棋”进行顶层设计。
(一)政府的主导推动
在“后示范”时代,思考中国高职教育的未来和高职院校发展走向,成为各界关注的议题。随着第四次工业革命发展和中国制造2025的推进,国家加快发展现代职业教育的战略更显清晰,与此同时,高等教育从大众化向普及化转变,这两者都对高职教育发展产生了重要影响。事实上,“双高计划”一方面是参照了“示范计划”的经验和做法,另一方面也充分借鉴了“双一流”建设的形式。“双高计划”的酝酿起始于2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》,并在2015年《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》和2017年《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》中均有体现。与此相类似的重点建设项目是2015年国务院颁布的《关于统筹推进世界一流大学和一流学科方案》,即推进“双一流”建设也在一定程度上成为了“双高计划”的政策源流。2018年1月,教育部提出启动中国特色高水平高职学校和专业建设计划。同年6月,教育部职成司召开高等职业教育创新发展行动计划工作会,提出筹划中国特色高水平高职学校和专业建设计划。2019年1月发布的《国家职业教育改革实施方案》明确提出启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划。2019年2月,中共中央、国务院发布《中国教育现代化2035》,将集中力量建成一批中国特色高水平职业院校和专业作为一项重要任务。作为新时代职业教育大棋中的重要一招,在2019年4月4日国务院深化职业教育改革电视电话会议召开后,“双高计划”紧锣密鼓地开始实施。
(二)学者的建言献策
在推动高职教育高质量发展的过程中,来自高等院校、研究机构、行业企业的专家学者在理论与实证研究的基础上,从不同学科理论视角为“双高计划”备选方案的选择和政策建议提供了决策参考。近年来,专家学者运用人力资本理论、新制度主义理论、三螺旋理论、布迪厄场域理论等多学科理论从多个维度对高职教育的人才培养、技术技能积累、师资队伍建设、院校国际化、文化建设等高职教育高质量发展的核心问题进行了系统研究。同时,专家学者还综合运用数据包络分析方法、误差修正模型、差分分析方法、满意度指数测评模型等展现高职教育高质量发展的全貌。
(三)院校的积极行动
在我国推进教育现代化、建设教育强国和办人民满意教育的进程中,高职教育也迎来了大改革大发展大提高的重要机遇。作为这一变革的重要组成部分,高职教育担负着实现从制造大国向制造强国的转型、建设高素质产业工人队伍、打造更多“大国工匠”的重要任务,这既是推进我国人力资源强国建设的需要,也是加快我国产业升级与经济转型的需要。为更好服务于国家战略和区域经济社会发展,高职院校以开展优质学校建设为契机,深化专业内涵建设,推进课程体系、教学模式改革,创新产教融合、校企合作、工学结合的育人机制;与人才培养和教师能力提升相结合开展应用技术研发和社会服务,提升学校对产业发展的贡献度;在这个过程中,以提高人才培养质量为核心,进一步完善治理结构,提升治理能力。这些行动在提升高职院校的办学治校水平的同时,也成为“双高计划”政策源流的重要构成要素。
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四、政治源流:“双高计划”的利益诉求
制度理论认为,政府在国家经济社会发展中的作用毋庸置疑,“有目的的制度供给既反映了控制制度变革的那些人的权力和利益,又反映了在政治领域中的决策过程”。
(一)民众意愿生成全国人大代表提案
2019年政府工作报告提出“改革完善高职院校考试招生办法,鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考”“今年大规模扩招100万人”“支持企业和社会力量兴办职业教育”等,这些重要表述迅速抬升了职业教育的舆情热度,使之成为当年两会期间最热的教育主题,毫无疑问,这是政府对民众普遍关注职业教育的客观反映和积极回应。在我国,政策作为一种社会机制,对公众的认知产生了强大的影响。政府内部的参与者、政府外部的参与者,主要包括学者、研究人员、咨询人员,他们既是促进因素,也可能是约束因素。当然,上述参与者为了在议程中占有一席之地,相互之间存在着激烈的竞争。事实上,“备选方案、政策建议以及解决方法都是在专业人员共同体中产生的”。
(二)执政党意志转换为政策集体行动
党的十八大以来,我国职业教育领域发生了重大变革。2014年,习近平总书记就加快职业教育发展作出重要指示,此后,国家出台了一系列重大政策,如国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》,国务院办公厅发布实施《关于深化产教融合的若干意见》,国家六部委出台《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》,教育部实施《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》等等。政府是公共政策的重要参与主体,“制度蕴含利益”,人们借助于教育政策将对教育利益的追求公开化、合法化。与此同时,社会公众对职业教育的看法和想法也非常重要,而这种参与是一种基于个人教育利益的多元主义的制度博弈,这种博弈在一定程度上摆脱了政策的浪漫主义或理想主义,推动其从形式逻辑向生活逻辑转变。围绕建设现代职业教育体系、深化产教融合、实施现代学徒制、打造“双师型”教师队伍,开展集团化办学、落实生均拨款制度、建设专业教学资源库、举办职业教育活动周等方面进一步推动了高等职业教育的改革和发展。
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五、政策之窗:“双高计划”的启动实施
“双高计划”从产生认识到达成共识经历了一个较长时期的匹配过程,政策之窗之所以开启是因为紧迫的问题或政治源流中的重大事件,同时也为相关部门推出一系列解决问题的政策。
(一)“职教20条”颁布实施开启了“双高计划”政策之窗
“职教20条”为“双高计划”的启动实施提供了政策依据,无论对于政府部门,还是高职院校而言,这都具有重要意义。一方面,对于政府部门而言,“双高计划”是一个漫长的政策过程,其中包含着一系列的政策,也存在一个“渐进调适”的过程,而渐进调适需要一些时机,即“政策之窗”。通过引导、确认,再加上事件的爆炸性效应实现了政策的扩展和转移。对于高职院校而言,它们作为一种组织,在这种政策溢出过程中,它们会通过学习和实践来巩固“双高计划”的建设成果。通过这种公众的感知,教育的社会化旨在全面解决人的全面发展与教育发展之间的矛盾,从而摆脱权威主义,避免带来一厢情愿的政策制度设计。“职教20条”是国家层面的顶层设计和制度安排,其中提出实现“三个转变”的要求,为适应这一要求,政府在职业教育改革实施中的职能主要是负责规划战略、制定政策、依法依规监管,这是对高职教育未来走向至关重要的一项战略性指导方针。在互联网等新媒介普及化的时代,大众传播的巨大社会影响力已经逐步显现,通过媒介的作用,使得政府—院校—公众的关系得以维系,在教育制度和教育利益之间实现平衡,特别是在强制性制度向诱致性制度乃至自主性制度变迁的过程中,这种政策之窗的功能与价值就展现出来。
(二)各部门协调使“双高计划”政策得以推进
一种宏观的、具有根本性、全局性的制度供给,必须建立在对现实社会行动主体制度需求情境加以分析的基础上,这种方法“强调问题与制度和制度变革的原因和后果相联系。”研究表明,议程设置的机理是政府政策引导高职院校自主发展,政策之窗力图实现的效果是实现政府与高职院校的良性互动。通过揭示教育政策生成与发展的基本逻辑,特别是在一项政策启动初始阶段的议题生产、科学的议程设置和有效的政策之窗,必定能使政策沿着政策制定者所希望的方向发展。
本文通过致力于描述、分析与解释“双高计划”的政策过程,尝试“理解国家对特定教育政策所赋予的意义、所做出的阐释以及尝试达致的意图,并分析这些意义与意图为何在特定政策脉络中得以彰显。”作为一门经验性学科,教育学如何面对现实状况进行有效分析,如何克服直观的经验感觉却又不能凌驾于经验之上,都需要必要的理论训练和政策分析。因为在理论的领域里,我们遇到的都将是经验性的问题,思考与质疑的习惯,将会帮助我们从经验中转化出理论的契机,让我们发现经验本身所蕴含着的意义。特别是在克服直观思维的同时,建立有理论想象力的具体分析视角,并养成发现问题与解决问题的习惯。从这个意义上,要摆脱当前高职教育的发展困境,必须要先摆脱现有的研究困境。更好把握中国特色高职教育发展变革的方向究竟还需要什么外在的政策推动,还需要我们发挥社会学的想象力,借鉴社会科学多学科的理论资源,推进对高职教育发展。
(作者陈正江系浙江金融职业学院高等职业教育发展研究中心常务副主任、副教授;梁帅系浙江金融职业学院高等职业教育发展研究中心助理研究员,教育学博士。)
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来源丨高等工程教育研究2021年第4期

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